2021年中央經濟工作會議提出，要正確認識和把握碳達峰碳中和，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，加快形成減污降碳的激勵約束機制。對我國而言，實現碳達峰碳中和是推動高質量發展的內在要求。本文將從能耗“雙控”政策歷史沿革、“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變存在的現實問題以及轉變之后會對鋼鐵行業產生的影響進行分析，并對下一步鋼鐵企業如何更好應對及開展節能降碳工作提出相關建議。
一、“能耗雙控”政策實施背景及對鋼鐵行業發展的影響
（一）“能耗雙控”政策實施背景
1. 政策發展歷程
“能耗雙控”全稱為實行能源消耗總量和強度雙控，從歷史沿革來看，其前身可追溯到“十一五”期間的“節能減排”政策。2006年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》通過，首次提出單位GDP能耗降低20％的約束性目標。2011年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》通過，提出能源消費總量40億噸標準煤的預期性目標和單位GDP能耗降低16％的約束性目標。2013年1月，國務院印發《能源發展“十二五”規劃》，明確提出“實施能源消費強度和消費總量雙控制”的原則和目標，首次提出“合理控制能源消費總量”的要求。2015年10月，“能耗雙控”概念在黨的十八屆五中全會上正式提出。2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》通過，明確能源消費總量控制在50億噸標準煤以內和單位GDP能耗降低15％的約束性目標。2017年1月，國家能源局發布《能源發展“十三五”規劃》，將“能耗雙控”作為經濟社會發展的重要約束性指標，建立指標分解落實機制，同時要求每季度發布能耗雙控“晴雨表”。
經過“十一五”和“十二五”循序漸進的發展，“十三五”期間，我國“能耗雙控”制度正式實施，進入“十四五”期間，隨著國家“30·60”雙碳目標的提出，經濟和社會發展對節能減排提出了更嚴格更全面綜合的要求，“能耗雙控”制度得到進一步完善。
2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》通過，要求“十四五”期間單位GDP能耗降低13.5%，二氧低化碳排放降低18%，非化石能源占能源消費總量比重提高到20%左右。2021年9月，國家發改委發布《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，圍繞統籌處理發展和減排、整體和局部、激勵和約束三個關系，提出嚴格制定各省能耗雙控指標，堅決遏制“兩高”項目盲目發展；要求結合地方實際，差別化分解能耗雙控指標，確保完成國家目標任務；要求嚴格目標任務考核，形成有效的激勵約束機制，推行用能指標市場化交易。2021年12月，國務院印發《“十四五”節能減排綜合工作方案》，根據發展新形勢新特點優化完善“能耗雙控”政策，提出能源消費總量上允許保持合理彈性，要求各省（自治區、直轄市）根據地區生產總值增速目標和能耗強度降低基本目標確定年度能源消費總量目標，經濟增速超過預期目標的地區可相應調整能源消費總量目標。同時提出強化能耗強度降低約束性指標管理，要求以能源產出率為重要依據，綜合考慮發展階段等因素，合理確定各地區能耗強度降低目標。這一改革的核心突出了強度優先、兼顧地區差異和高質量發展的相關要求。2022年3月，國務院向十三屆全國人大五次會議作《2022年國務院政府工作報告》，提出能耗強度目標在“十四五”規劃期內統籌考核，并留有適當彈性，體現出立足國情，堅持穩中求進、逐步實現的原則，將使得能源消費總量控制不再是制約經濟的因素，有利于確保能源供應和安全，穩定經濟發展。同時提出新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，明確繼續支持新能源發展，有利于推進大型風光電基地及其配套調節性電源的規劃建設。
整體上，我國能耗雙控政策經過長時間的發展改進，目前仍處于持續完善的動態優化過程中。
2. 政策效果分析
統計2005年以來我國國內生產總值和能源消耗總量數據，變化趨勢如圖1所示。2005年以來，我國經濟保持平穩較快發展，GDP和能源消費總量均呈現增長態勢，但由于“節能減排”、“能耗雙控”政策的落實和持續細化完善，我國能源消耗總量得到有效控制，從發展形勢看，能源消費總量的增速明顯遠低于同期GDP的增長幅度。2021年我國國內生產總值和能源消耗總量分別為114.4萬億和52.4萬tce。以2005年數據為基準，國內生產總值增長幅度達到510.5%（現價），能源消耗總量的增長幅度僅為100.5%，實現以較低的能源消費增長支持較高的經濟增長。依據國家統計局新聞發布和統計公報的數據，統計2012-2021年單位GDP能耗較上年下降率，詳情見下表1。可以發現，下降空間雖然逐步收窄，但我國近十年來單位GDP能耗一直處于平穩下降態勢。
圖1 2005-2020年我國能源消耗總量與國內生產總值變化趨勢（數據來源：國家統計局）
表1 2012-2021年單位GDP能耗較上年下降率
3. 政策遇到的困境
（1）能源消費總量管理缺乏彈性
我國是全球最大的發展中國家，2030年之前經濟社會還將持續保持快速發展，能源需求保持剛性增長。但隨著能耗雙控制度的實施，國家能源消耗總量得到控制，工業的發展受到一定制約，存在一些具備發展前景項目因為能耗指標問題遲遲無法解決而無法落地的現象。從短期來看，能源消費總量控制與經濟增長存在沖突，需要適度保持能耗總量控制彈性，但從長遠分析，能源消費總量控制有利于引導經濟社會高質量發展。
（2）能耗強度下降空間收窄
要以較低的能源生產支持較高的經濟增長，能耗強度大幅下降成為必然選擇。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》規劃指標，2030年能源消費總量要控制在60億噸標準煤以內，這就意味著2021年至2030年間能源消費年均增速約1.9%。因此，能耗強度需要繼續顯著下降才能夠支撐未來十年高速的經濟增長。然而“十一五”規劃以來，國家在能耗強度提升上已經完成大量的工作，包括開發推廣節能技術、做好鋼鐵有色等高耗能行業的節能升級以及調整優化產業布局等，這意味“十四五”期間以及未來一段時間內，國家能耗強度下降空間收窄，科學制定約束性目標和推進落實難度加大。
（3）地方體系需要進一步完善
目前能耗雙控考核體系已實行多年，各項配套政策比較完善，執行較為順暢，但仍存在能耗雙控差別化管理措施偏少的問題，需要進一步改進完善，比如2021年由于前期煤炭價格高漲對于電力市場的沖擊，導致一些雙紅省份推出限電限產的“一刀切”舉措。地方政府并未結合當地實際生產情況，未能夠科學引導企業節能限電，不利于工業發展，甚至造成安全事故。限電問題和“能耗雙控”政策本身沒有直接關聯，事實上，依據能耗雙控政策，政府引導應該更具指向性和針對性，地方應該更加關注產業具體情況，后續還需要進一步吻合和協調。
（二）對鋼鐵行業發展的影響
1. 引導鋼鐵行業健康有序發展
2016年以來，鋼鐵工業堅持以供給側結構性改革為主線，深入推進去產能、去杠桿工作，不僅提前兩年完成了1.5億噸鋼鐵去產能目標上限，還依法取締了1.4億噸 “地條鋼”產能，低效、無效產能出清，從源頭保證行業能夠更好綠色發展。同時在國內市場需求推動下，粗鋼產量連創新高，2020年全國生鐵、粗鋼、鋼材產量分別為8.88億噸、10.65億噸和13.25億噸，同比分別增長4.3%、7.0%和10%，粗鋼產量再創10億噸以上的新高。鋼鐵工業調整升級成效顯著，滿足了國民經濟發展需要，支撐了我國工業化、現代化進程，促進了民生改善和社會發展。
2021年在“能耗雙控”制度加嚴背景下，加之其他政策的組合拳，我國2021年全國粗鋼產量為10.35億噸，同比下降2.8%，壓減粗鋼產量3000萬噸，實現近七年來首次負增長，但實現行業效益創歷史最好水平，全年重點大中型鋼鐵企業累計營業收入6.93萬億元，同比增長32.7%。
2. 促進鋼鐵行業能效水平大幅提升
依據已發布《中國能源統計年鑒2020》，不難發現，自2015年以來，黑色金屬冶煉及壓延加工業能源消耗總量增速明顯低于粗鋼增速，意味著鋼鐵行業能源消耗強度呈現穩中下降趨勢。
依據中國鋼鐵工業協會公布數據，2021年全國重點大中型鋼鐵企業噸鋼綜合能耗為549.24千克標準煤，較2020年下降0.59千克標準煤，同比下降幅度為0.11%，和2015年相比，噸鋼綜合能耗下降比例達到4%。
2015～2021年重點大中型鋼鐵企業噸鋼綜合能耗變化見圖2。
圖2 2015-2021年重點大中型企業綜合能耗趨勢圖
3. 對鋼鐵行業有序轉移形成較大制約
鋼鐵行業是高耗能、高排放行業，在能耗雙控政策背景下，一直屬于被嚴格控制的行業。目前，各地鋼鐵新項目能源消費增量被嚴格控制，尤其是搬遷或置換項目，能耗指標不能隨產能轉移而同步轉移，對轉入地新增百萬級能耗指標難度非常大，導致部分項目因為能耗指標不能落地等。
各省市能耗基數是基于歷史形成的，能耗基數低的地區，能源消耗增量空間也非常有限，對于引進一些能源消耗大、產出總量大的項目尤其類似鋼鐵項目難度非常大，對一些地方尋求合理轉型發展形成較大制約。
4. 部分極端措施對鋼鐵行業造成較大傷害
2021年8月，國家發改委印發了《2021年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表》，青海、寧夏、廣西、廣東等省份能耗雙控目標為一級預警。工業化、城鎮化不斷深入導致的電力需求急速膨脹，而現有能源結構無法以“軟著陸”的方式達成能耗雙控的短期目標，地方政府不得不采用限電等極端措施，鋼鐵企業出現大面積停工的現象。極端措施對鋼鐵行業產生較大影響，主要體現在：一是安全影響。鋼鐵企業生產工序較多、內部介質系統龐大且復雜，不同介質、動力、物料等之間的關聯影響較大，因有煤氣（焦爐、高爐、轉爐）、氫氣等安全風險高的介質系統，限電會導致企業安全運行風險加大。二是國家重點工程重大項目保供影響。限電導致鋼鐵企業產線停產較多，致使合同延遲交貨或毀約，其中包括國家重點工程用材需按工程進度而未能按時產出，影響國家重點工程的進度。三是經濟影響。生產線不斷開開停停，會造成大量能源的浪費。因限電產生不正常的生產節奏，會導致設備故障率高和殘次品率增加，造成生產成本的增加。
二、“能耗雙控”向“碳排放雙控”政策轉變的政策背景分析
（一）政策出臺背景
能耗“雙控”已實施多年，在優化能源結構、大幅提高能效方面發揮了重要作用。隨著我國“雙碳”目標的提出，對碳排放精準管控提出了更高要求。推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，將更加聚焦低碳導向，同時能夠有效區分清潔能源和非清潔能源使用，是精準控制煤炭等化石能源增長、進一步推動能源轉型、實現新能源安全可靠替代的重要舉措，更是落實“雙碳”目標的有力手段。在此背景下，習總書記多次強調，要科學考核，完善能耗“雙控”制度，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，加快形成減污降碳的激勵約束機制。
（二）政策出臺面臨的挑戰和困難
1. 碳排放管控政策基礎較為薄弱
能耗“雙控”是過去十幾年能源考核的主基調，我國已經建立了相對完善的能耗政策基礎和考核機制，但碳排放管控政策基礎相對薄弱。我國在“十二五”規劃綱要中首次提出碳排放強度的約束性指標，把總目標分解至各省級地區開展碳排放強度年度考核，但未提出碳排放總量控制目標。新形勢下，我國提出了2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的更高目標，碳排放總量控制也成為重中之重，但相關碳排放管控政策基礎還未建立完善，推動碳排放“雙控”面臨較大挑戰。
2. 碳排放數據統計和報送體系尚未系統建立
推動碳排放“雙控”政策出臺需要強有力的碳排放統計支撐，做好碳排放統計工作是前提，碳排放統計基礎直接關系到碳排放雙控目標制定的科學性和管理考核機制制定的合理性。我國已經開展多年的碳排放統計和核算工作，已初步建立了碳排放核算方法，具備一定的碳排放統計基礎，但仍存在工作機制不完善、方法體系相對落后、監測手段難以滿足精細化管理要求等問題。目前還未建立統一規范的碳排放統計核算體系，現有國內各層級碳排放核算和報送體系有待進一步完善，在建立健全統一規范的碳排放核算、報告、核查等相關技術規范，強化碳排放數據全鏈條管理方面亟待加強。
3. 碳排放總量控制敏感性較大
目前，碳排放總量控制和經濟發展有很大的關聯性，而且碳排放總量很少有官方公開數據，研究機構發布居多，發布數據存在一定差異。在當前碳排放統計基礎薄弱、碳管控政策相對不完善的情況下，科學合理的制定碳排放總量控制目標難度很大，敏感性很強，需要在充分考慮地區差異、產業差異等因素基礎上，循序漸進的推動經濟增長和碳排放脫鉤。
（三）政策出臺時間和節奏展望
1. 兩種政策可能會一定時間內并存
根據國際經驗，一般情況下，碳排放先達峰、能耗后達峰。能源“雙控”與碳排放“雙控”考核可能在一定時間內并存，分為兩個階段。2030年前碳達峰階段，以能源“雙控”為主，不會過分強調能源消費總量控制，但嚴格考核能源消耗強度，以保證能源消耗強度逐年降低；碳排放“雙控”考核逐步完善，從而有效控制碳達峰前的碳排放總量。2030年碳達峰之后，能源消費總量控制指標逐漸加強，碳排放強度指標考核力度加強，能源“雙控”逐步轉化為以碳排放“雙控”為主。
2. “十四五”期間開展試點可能性較大
中共中央政治局第三十六次集體學習時，習總書記強調把系統觀念貫穿“雙碳”工作全過程，提出要進一步完善能耗“雙控”制度，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制；要健全“雙碳”標準，構建統一規范的碳排放統計核算體系，推動能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。目前，國家發改委已經在研究制定新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制相關政策，此舉被普遍認為是“雙控”考核機制轉變邁出的重要一步，“雙控”考核機制轉變不可能一蹴而就，“十四五”期間宜在部分地區開展“雙控”考核機制試點較為穩妥。
3. 1~2個五年階段正式實施可能性較大
總結“十四五”期間能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變考核機制試點經驗，“十五五”期間，逐步優化健全能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變考核機制。2030年碳達峰之后，可考慮在全國正式實施能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變考核機制。總體來看，未來碳排放總量和強度“雙控”考核將逐步代替能源“雙控”考核。
三、“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變對鋼鐵行業的影響分析
（一）有利于鋼鐵行業綠色低碳高質量發展
能源“雙控”考核過程中，一些地方出現了依靠限制能源消費和壓縮產能實現減碳的情況。能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，將有利于更準確地識別碳排放的來源和強度，促進終端電氣化率提升，促使各地政策向可再生能源項目傾斜，引導鋼鐵企業主動優化工藝流程和用能結構實現低碳轉型，真正實現以“雙碳”目標統領節能減排工作，帶動鋼鐵行業綠色低碳高質量發展。
（二）有利于鋼鐵行業雙碳工作長期穩步推進
能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”的轉變，是對“雙控”考核機制的逐步優化，為推進鋼鐵行業雙碳工作提供了有力政策保障，將進一步加深鋼鐵企業對低碳發展和碳減排重要性的認識，促進鋼鐵行業雙碳工作考核管理機制的健全，有利于促進鋼鐵企業積極行動，通過優化工藝流程、調整能源結構、應用節能降碳技術等手段長期穩步推進雙碳工作。
（三）有利于促進鋼鐵行業長流程向短流程有序轉變
電爐短流程煉鋼有著很好的綠色低碳環保效應，噸鋼碳排放比傳統高爐-轉爐長流程煉鋼具有明顯低碳優勢。能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”的轉變，將縮小電爐鋼與轉爐鋼的綜合競爭力差異，引導鋼鐵企業更加重視碳排放總量和碳排放強度這兩個核心指標。隨著碳排放“雙控”考核制度的不斷完善和細化，鋼鐵企業將在充分評估長、短流程投入產出比及兩者優劣勢的情況下，逐步從長流程煉鋼有序轉向短流程煉鋼。
（四）有利于鋼鐵行業進一步優化能源結構
“能耗雙控”初衷是從節約能源的角度對企業用能加以限制，但“能耗雙控”考核沒有區分可再生能源和不可再生能源，單純考核能耗不能有效反映出一個行業或企業的綠色用能水平。而可再生能源在利用過程中基本不產生碳排放，“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變后，將大幅提升企業應用可再生能源的動力，有利于鋼鐵行業能源結構優化。鋼鐵企業應用清潔能源將從源頭直接改變企業用能結構，鼓勵鋼鐵企業因地制宜，充分利用風能、太陽能、生物質能等能源，提高新能源和可再生能源的使用占比，建議鋼鐵企業通過電力市場購買綠色電力，與能源企業合作開展“源網荷儲”一體化項目建設，就近大規模高比例利用可再生能源，助力企業實現雙碳目標。
（五）有利于鋼鐵產能有序轉移
鋼鐵行業是高耗能行業之一，在能耗雙控政策背景下，一直屬于被嚴格控制的行業。各地鋼鐵新項目能源消費增量被嚴格控制，尤其是搬遷或置換項目，能耗指標不能隨產能轉移而同步轉移，對轉入地新增百萬級能耗指標難度非常大，很多鋼鐵項目因為能耗指標不足不能落地等，產業結構優化和轉型升級因此受到制約。布局優化是鋼鐵行業高質量發展的關鍵，是鋼鐵企業生存發展的根基。深刻理解產業布局的內涵，做到產能布局與要素支撐同時考慮、淘汰落后與改造升級同步規劃、內部技改和搬遷新建同等要求，既立足當前發展，又瞄準未來行穩致遠，進而大幅提升全行業發展水平。“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變后，淡化了能源消費總量指標，有助于鋼鐵產能置換項目的落地，推動行業綠色低碳高質量發展。
四、鋼鐵行業開展相關工作建議
（一）密切關注政策走向，做好基礎工作積極應對
中國鋼鐵企業數量多，工藝流程、產品結構以及低碳發展水平存在較大差異。建議鋼鐵企業密切關注政策走向，夯實以下基礎工作：
一是加強鋼鐵企業低碳發展頂層設計。做好低碳發展長遠謀劃，提早制定科學合理、切實可行的低碳發展目標體系、路線圖和計劃表，找差距、挖潛力、補短板、強優勢，研究制定企業低碳發展戰略重點。
二是加強碳排放數據管理與監測。積極開展MRV（監測、報告、核查）能力建設，建立企業內部的碳排放MRV制度，做好企業碳排放監測、報告和核查工作，制定好監測計劃。
三是加強人才培育與團隊建設。構建企業低碳發展人才體系，培育和增強企業應對氣候變化領域的基礎研究能力、實踐創新能力和人才培養能力。建立健全高效的人才工作架構和人才體制機制，打造專業人才隊伍、低碳技術創新平臺和人才發展環境。
四是建立完善低碳發展組織架構。結合“雙碳”形勢要求，建立一種以“低碳”為治理核心的人與人、人與事的相互關系和組織管理形式，包括縱向層次結構、橫向部門結構和整體組織體制。各鋼鐵企業可根據需要設立低碳發展事業部。
（二）開展碳達峰及降碳專項規劃工作
在能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變之際，鋼鐵行業作為碳排放重點行業，必須在低碳發展方面積極謀劃，力爭掌握主動。建議各鋼鐵企業充分發揮“規劃降碳”的統領作用，提升企業低碳經濟與發展綜合競爭能力。結合企業發展特點，明確制定碳排放達峰及降碳的指導思想、基本原則，并提出推動企業碳達峰及降碳的總體時間部署，以及支撐碳排放達峰及降碳的階段性目標和任務。按照推動企業高質量發展、生態環境高水平保護和落實碳達峰目標要求，結合國家政策和企業發展實際，系統統籌謀劃低碳轉型路徑及潛力，從近、中、遠期不同階段明確實施路徑、潛力空間及各階段推進重點。
（三）開展系統節能診斷工作
在國家碳達峰碳中和大背景下，節能及能效提升仍是鋼鐵企業降低碳排放最直接也是最有效的手段，鋼鐵企業能效提升將是行業今后5~10年最主要的任務，也是無論應對“能耗雙控”還是“碳排放雙控”企業都應該主動作為的工作。作為占全國能耗總量九分之一的鋼鐵行業應當率先行動、主動行動，在全行業積極倡導所有鋼鐵企業開展“一企一策”系統節能診斷工作。幫助企業查找用能問題，深挖節能潛力，促進企業實施節能改造，提升能源管理水平。各鋼鐵企業應緊密結合國家有關政策要求，積極主動制定本企業節能診斷工作方案，早制定早受益，早實施早見效，大幅降低能源成本，促進企業節能低碳發展。
（四）按要求規范開展節能評估和碳排放評估工作
《中華人民共和國節約能源法》明確，國家實行固定資產投資項目節能評估和審查制度。不符合強制性節能標準的項目，依法負責項目審批或者核準的機關不得批準或者核準建設。2021年，發展改革委會同有關部門發布了《關于嚴格能效約束推動重點領域節能降碳的若干意見》，明確了鋼鐵行業能效標桿水平和基準水平，并提出到2025年，鋼鐵行業整體能效水平明顯提升，能效達到標桿水平的產能比例超過30%的目標。對于擬建、在建項目，推動能效水平應提盡提，力爭全面達到標桿水平。生態環境部已發文，將碳排放影響評價納入環境影響評價體系，并在《關于開展重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點的通知》已明確提出，在河北、浙江、山東、重慶四省份鋼鐵行業開展碳排放環境影響評價試點工作。試點省份內鋼鐵企業積極配合開展試點工作，試點外鋼鐵企業也要做好基礎工作，熟悉碳排放評價主要內容，提前做好準備。
對于新建擴建和產能置換鋼鐵項目，建議鋼鐵企業委托權威第三方咨詢機構開展節能評估和碳排放評估工作，從工藝方案、總圖布置、用能設備和工序節能降碳等方面開展全方位節能評估和碳排放評估，保障新建項目全面達到能效標桿水平。
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